Arneo: una nota di Confindustria.

I presupposti dell’assoggettamento al potere impositivo dei consorzi di bonifica [e, in particolare, a quello dell’Arneo].

Secondo la migliore Dottrina e un orientamento giurisprudenziale che ormai costituisce ius receptum, PRESUPPOSTI DELL’IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA – ossia dell’obbligo di contribuire alle opere eseguite dai consorzi di bonifica e, quindi, dell’assoggettamento al potere impositivo di questi ultimi – sono: a) la proprietà di un immobile incluso nel perimetro consortile; b) una condizione distintiva di tale bene, che è al contempo uno stato di fatto e una situazione di diritto, per cui il cespite in parola deve trarre delle opere summenzionate un’utilitas, un vantaggio particolare, un beneficio “speciale” incidente in via diretta sull’immobile, “comportandone un incremento di valore in rapporto causale…” con l’esecuzione delle opere di bonifica e con la loro manutenzione.

Questo vantaggio o beneficio derivante dalla bonifica – che “non è provato dalla pura e semplice inclusione dell’immobile nel perimetro del comprensorio” – proprio “per la natura corrispettiva del tributo… che i consorzi sono autorizzati ad esigere dai proprietari degli immobili siti nel comprensorio…”, non può “essere…indiretto o generico…”, perché “altrimenti sarebbe perduta l’inerenza…”al cespite, ma deve risultare concreto, “effettivo” e va accertato “con riferimento a ciascun…bene”. Deve, inoltre, “essere valutato anno per anno sulla base dei reali…incrementi di valore dell’immobile determinati dalle opere di bonifica e/o dalla loro manutenzione…”.

Il vantaggio de quo può si “essere anche comune a più immobili…”, o “a tutte le proprietà” ma in nessun caso “presunto”, o desumibile “in via indiretta per il solo fatto che altri immobili abbiano tratto il beneficio in questione…”. Né le disposizioni regolatrici della materia consentono che esso sia “accertato…a prescindere dall’inclusione della spesa nel piano di riparto e dei contribuenti nella platea dei soggetti per i quali è stato…” verificato “un concreto beneficio…”.

La legge esclude, “ancor più nel caso di fabbricati non rurali eventualmente compresi nel perimetro di bonifica…”, la previsione di un dovere di contribuzione riconducibile “a vantaggi generali arrecati all’ambiente o alla salubrità dell’aria, spesso proiettati… al di fuori del comprensorio di bonifica”. Poiché la normativa definisce una “nozione di beneficio…” che fa “riferimento non già al territorio nel suo complesso, ma al bene inteso in senso specifico e differenziato…” – sancendo, peraltro, una stretta “correlazione tra sacrificio e vantaggio…, tra spesa consortile… e benefici tratti dai proprietari…” – i “contributi… imposti… non possono … gravare su tutti indistintamente gli immobili esistenti nel comprensorio di bonifica in base ad una presunzione di vantaggio generale ed indiretto…” [come quello ricollegabile al “miglioramento dell’igiene… e, in genere, delle condizioni ambientali…”].

Il PIANO DI CLASSIFICA degli immobili [“che individua il beneficio…” riconducibile alle opere di bonifica, fissa “i parametri per la quantificazione del medesimo e…” stabilisce “l’indice di contribuenza di ciascun…” bene, “tenendo conto delle variazioni che intervengono nel …”relativo utilizzo] – “figura non …prevista dal sistema…”, ma “introdotta dalla legislazione regionale o dagli statuti consortili…” – non si conforma ai principi suddetti ed anzi:

• formula “criteri di determinazione del contributo astratti e generici, in maniera….approssimativa e presuntiva…”, astenendosi dall’individuare “i benefici effettivamente conseguiti “, rinunciando a commisurare l’utilitas “alle singole unità interessate” e limitandosi “ad applicare valori medi di zona”, senza garantire “una fedele applicazione dei principi vigenti sopra ricordati…”;

• finisce, perciò, “con il prescindere dalla reale entità del beneficio specificamente arrecato dalle opere di bonifica ai singoli…”immobili, precludendo l’attuazione di un criterio di riparto che misuri “la differenza dei valori o redditi ante bonifica e post bonifica…”;

• si traduce in una giustificazione arbitraria del potere impositivo che, lungi dal fondarsi sul miglioramento fondiario di ciascun bene, trova la sua legittimazione nel “solo fatto che l’esistenza delle opere e l’attività del Consorzio…” evitano “che i beni ricadenti nel comprensorio…vengano danneggiati dal comportamento idraulico dei terreni…”.

Ancora: se gli oneri sugli immobili devono essere commisurati nel caso concreto [in ossequio al “principio della loro corrispondenza o proporzionalità rispetto al grado…” dell’utilità conseguita o conseguibile per effetto dell’opera consortile] “ai vantaggi ricevuti da ciascun…” cespite, la contribuzione richiesta per le “attività connesse all’ambiente o al territorio…” – come, ad esempio, quelle afferenti la “tutela e la difesa del suolo, la gestione delle risorse idriche e la tutela ambientale…” – diverse dalle opere di “bonifica integrale”, configura una pretesa avanzata “sine titulo” nei confronti dei “proprietari di immobili urbani già tenuti a versare le somme esigibili per il servizio di pubblica fognatura…” e, in senso lato, per le opere ed i servizi dei quali si giova l’intera collettività (che, pertanto, sono accollati alla fiscalità generale).

L’onere di dimostrare l’effettività del beneficio derivante all’immobile dalle opere di “bonifica integrale” – cioè di provare, unitamente all’inclusione del bene nel comprensorio, l’altro requisito (esistenza del vantaggio particolare realmente ottenuto) che concreta il presupposto costitutivo del potere di imposizione del Consorzio – incombe sull’ente creditore e “non può ritenersi adempiuto mediante il richiamo al piano di classifica, di provenienza esclusivamente unilaterale…”.

Qualora mancassero tutti gli elementi della fattispecie legale, preordinati a legittimare la pretesa contributiva – poiché nessun soggetto potrebbe essere sottoposto all’obbligo di contribuzione in base alla mera titolarità di un diritto reale esclusivo su un immobile ubicato in un comprensorio di bonifica – si configurerebbe un’ipotesi di abuso di esercizio della potestà impositiva per acclarata illegittimità del provvedimento applicativo del tributo. Non va dimenticato, peraltro, che disposizioni e principi vari – anche di rango costituzionale – tutelano il diritto dei cittadini di non subire pregiudizi ingiustificati e conseguenti alla richiesta di adempiere prestazioni, personali o patrimoniali, “fuori dei casi previsti dalla legge”.

In conclusione, per riassumere brevemente i termini della questione, sono presupposti indefettibili dell’obbligo contributivo a favore di un consorzio di bonifica:

-la proprietà di un immobile sito nel comprensorio di bonifica;

-un PERIMETRO DI CONTRIBUENZA, ritualmente approvato, ossia “quell’area posta all’interno del…” suddetto “comprensorio che gode o godrà dei benefici derivanti dalle opere (di bonifica: n.d.a.) realizzate o realizzande e che, sola, potrà essere sottoposta a contribuzione proprio in virtù del vantaggio concretamente ricevuto…” da ciascun immobile;

-un PIANO DI CLASSIFICA debitamente in vigore, che esprima la valutazione del singolo immobile determinando il quantum del tributo consortile previa commisurazione dello stesso – in termini di corrispondenza e proporzionalità – alla “reale entità del beneficio specificamente arrecato dalle opere di bonifica ai singoli…” immobili;

-l’effettiva esecuzione di opere di bonifica, generatrici di un vantaggio immediato e diretto per l’immobile onerato 

-la configurazione di un’utilità – derivante dalle opere di bonifica all’immobile (inteso in senso individuale e differenziato) soggetto a contribuzione – suscettibile di tradursi in un beneficio diretto e specifico di tipo fondiario, cioè tale da incidere strettamente su quell’immobile che si pretende di sottoporre al prelievo consortile;

-un incremento di valore dell’immobile “post bonifica” che risulti in manifesto rapporto causale con le opere di bonifica e relativa manutenzione.

Se questi sono i “requisiti del potere impositivo” e “dell’assoggettamento ad esso”, non basta al Consorzio dell’Arneo un foglio di carta intestata che contiene la richiesta di pagamento del tributo consortile giustificata con il mero riferimento alla disciplina del Codice civile e delle leggi “speciali” – pedissequamente richiamata – nonché ad atti amministrativi di provenienza unilaterale che “formulano criteri di determinazione del contributo…” preteso “astratti e generici”. Con l’effetto: a) di una rinuncia alla commisurazione del prelievo al “vantaggio concretamente ricevuto…dalle singole unità interessate…” in conseguenza delle opere eseguite; b) di una attestazione dell’esistenza del beneficio – “diretto e specifico” – rimessa soggettivamente e arbitrariamente alla constitutio principis, indipendentemente da qualsiasi aderenza alla realtà dei fatti.

Del resto, il Consorzio di bonifica in parola - che non risponde alle istanze dei (presunti) consorziati - nemmeno smentisce le notizie di stampa che avanzano molti e seri dubbi sulle modalità di esercizio delle funzioni istituzionali dell’Ente.

Si citano, a titolo esemplificativo:

• il “famigerato consorzio che recapita bollette di pagamento a chiunque per poi non rendere…” neanche “un servizio minimo…”, dal momento che vengono richiesti “contributi… per un’attività di prevenzione e di manutenzione… mai documentata…” (cfr. Gazzetta del Mezzogiorno, Cronaca di Brindisi, del 13/8/2015, pag. II);

• le “opere di bonifica e di manutenzione del suolo… non si fanno da 10 anni” (cfr. Gazzetta del Mezzogiorno, del 15/9/2015, pag. 6);

• gli “sprechi e le inefficienze dei Consorzi di Bonifica…” che “ “continuano a buttare denaro, senza logica, per gestire ciò che non serve a nulla…” [cfr. Gazzetta del Mezzogiorno, del 16/9/2015, pag. 12);

• l’Arneo ricompreso fra le “strutture burocratiche elefantiache…che divorano i soldi dei cittadini e che, così come sono, hanno una scarsissima utilità…”, se non quella loro propria derivante dalla pretesa di esigere il “tributo 630… senza che ci siano benefici diretti e specifici per i singoli…” contribuenti [cfr. Gazzetta del Mezzogiorno, del 30/1/2016, pag. 23);

• Consorzi di Bonifica con bilanci gravati di spese per stipendi “fuori controllo…, soprattutto per lo squilibrio esistente tra amministrativi e operai sul campo…” (cfr. Gazzetta del Mezzogiorno, del 3/2/2016, pag. 9).

Ciò premesso – all’interno del quadro normativo e fattuale di riferimento, come sopra delineato – gli associati a Confindustria Brindisi hanno ritenuto di esperire ogni rimedio utile a contestare e contrastare le pretese avanzate dal Consorzio di Bonifica dell’Arneo con gli Avvisi di pagamento loro notificati. Fra gli strumenti attivati in tale prospettiva – ferme restando la valutazione dell’opportunità di adire la via del contenzioso tributario ed ogni altra azione da far valere o esperire nelle sedi e davanti alle Autorità competenti a giudicare l’operato della P.A. in funzione della tutela del cittadino-contribuente rispetto ad omissioni e/o fatti espressivi di (eventuali) abusi nell’esercizio della potestà impositiva – sono, appunto, comprese:

1) la richiesta di accedere al proprio fascicolo ed acquisire una serie di informazioni rilevanti nell’ottica del controllo sull’operato del Consorzio allo scopo di “verificarne la conformità agli interessi sociali ed ai precetti costituzionali…”.

     E’ appena il caso di osservare che la sollecitazione, posta in essere nei confronti del Consorzio, a fornire le informazioni richieste – con specifico riguardo ad attività di bonifica, piano di classifica e perimetro di contribuenza – tendeva a mettere l’Ente in condizione di fornire le proprie “controdeduzioni” rispetto alle argomentazioni giuridiche proposte dall’istante per eccepire lo scorretto esercizio del potere impositivo, riconducibile all’insussistenza dei presupposti costitutivi di quel potere per il combinato effetto: a) della non configurabilità di un beneficio speciale [arrecato all’immobile situato nel perimetro del comprensorio] in derivazione causale dalle (indimostrate) opere di bonifica, nonché dalla loro utilizzazione e manutenzione; b) dei vizi degli atti amministrativi che – preordinati ad attestare l’esistenza di fatti e situazioni conformi al vero – da un lato, con la “delimitazione territoriale del perimetro di contribuenza…”, sono diretti ad “escludere l’applicazione del contributo di bonifica agli immobili estranei al perimetro…”, dall’altro concorrono a determinare in concreto la misura del contributo consortile [in corrispondenza o proporzione al grado dell’utilitas strettamente incidente sul singolo cespite e conseguita o conseguibile con le opere di bonifica];

2) [stante l’inverosimile presenza – nel fascicolo del consorziato raggiunto dagli Avvisi di pagamento – di elementi tali da stravolgere il quadro normativo e fattuale di riferimento, con conseguente giustificazione dell’imposizione contributiva] la richiesta di annullamento in sede di autotutela dei suddetti Avvisi e contestuale diffida: 

-ad accogliere la domanda proposta, tendente ad ottenere l’attivazione dell’esercizio del potere/dovere di autotutela o ad acquisire le informazioni richieste, giacché – a fronte della asserita illegittimità e infondatezza della pretesa sostenuta – l’annullamento in via di autotutela dell’Avviso di pagamento risulta un atto dovuto. Come un atto dovuto si rivela l’incombenza di fornire in subordine le informazioni chieste o di giustificare il rifiuto di provvedere nel senso invocato; 

-a soprassedere  dal compiere nuove attività suscettibili di portare l’Avviso di pagamento stesso a conseguenze ulteriori e pregiudizievoli sul piano tributario (agendo, al momento, il Consorzio per la riscossione – va ribadito – di un credito oggettivamente inesistente);

-ad astenersi dal notificare in futuro altri atti con identiche “motivazioni” e, quindi, dal rivendicare l’incameramento di somme non dovute, previa richiesta di prestazioni patrimoniali che esulano dalla sfera applicativa delle norme di specifico riferimento e – perciò – non vengono imposte in base alla legge.

Con l’espresso avvertimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 328 c.p., che – in difetto, se entro 30 giorni dalla ricezione di questa istanza non  sarà posto in essere l’atto o tenuto il comportamento che il Consorzio è obbligato a garantire in conformità e nel rispetto delle disposizioni vigenti – verrà presentato un esposto alla competente Autorità giudiziaria…”.

Rispetto a queste iniziative precontenziose, il Consorzio ha manifestato un’“inerzia silente”, astenendosi dal porre in esse l’atto (annullamento in autotutela) e i comportamenti dovuti. 

Orbene, se i mezzi di riscossione utilizzati dal Consorzio – ora per il tramite di So.g.e.t. SpA – sono la risultante di una pretesa tributaria avanzata sine titulo per assoluta carenza di presupposti impositivi e l’Ente svolge la propria attività in violazione delle norme che la regolano, tenendo anche un atteggiamento non collaborativo, si determinano conseguenze rilevanti sul piano amministrativo e penale.

Da un lato, infatti, viene leso l’interesse della P.A. al corretto esercizio di pubbliche funzioni in vista del perseguimento di finalità d’interesse collettivo , ravvisandosi nella fattispecie un’attuazione della potestà d’imposizione contributiva inficiata da errori o abusi che compromettono il diritto del consorziato di non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dai casi previsti dalla legge [con indebiti vantaggi per l’Ente e danni ingiusti per il consorziato stesso].

Dall’altro, viene leso l’interesse pubblico al buon andamento e alla trasparenza della P.A., poiché è illegittimamente disattesa l’aspettativa dell’istante ad ottenere il provvedimento vincolato richiesto, o – in alternativa – la comunicazione delle cause che sono alla base della mancata adozione di quel provvedimento, ossia della mancata emanazione dell’atto dovuto.

Nel contesto descritto, urge che ai mali estremi indicati siano posti estremi rimedi.

EFV/va